O fortalecimento recente do Congresso Nacional ocorreu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado. Essa dinâmica esvaziou o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduziu a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. O diagnóstico faz parte de um documento divulgado pela Fundação Fernando Henrique Cardoso nesta semana.
Esse é o segundo “policy paper” de uma série da instituição sobre os desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, publicado em outubro do ano passado, tratou do STF (Supremo Tribunal Federal). O formato consiste em um texto técnico que analisa um problema e sugere soluções.
Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação, partem do princípio de que, nas últimas duas décadas, o Congresso passou a ter maior protagonismo na definição da agenda pública. Eles observam tanto o aumento da produção legislativa quanto a diversificação dos temas tratados nas leis.
Os autores ressaltam que o fortalecimento do Congresso não deve ser visto com desconfiança por si só. O problema, segundo eles, foi a forma como isso ocorreu. O texto sugere que parte importante desse fortalecimento se deu por vias informais, o que afetou o funcionamento das comissões permanentes, o uso das emendas orçamentárias e a organização da agenda legislativa.
Votação remota e colégio de líderes
Um exemplo citado é o sistema de votação híbrido, que permitiu a participação remota durante a pandemia de Covid-19 e foi mantido em algumas sessões mesmo depois do fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com a participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.
Beatriz Rey afirma que a discricionariedade da Presidência da Câmara é preocupante, pois permite que a deliberação remota continue sendo usada de maneira informal. Com a dispensa da biometria, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse.
Outro ponto é o colégio de líderes, instância formada pelas lideranças partidárias que organiza a agenda do plenário. Os pesquisadores indicam que o grupo passou a funcionar em uma zona intermediária entre a formalidade e a informalidade, com reuniões até fora da Câmara. Rey conta que, na gestão do ex-presidente Arthur Lira (PP-AL), não se sabia se a reunião do colégio estava acontecendo. Um líder relatou que, ao chegar para o encontro, foi questionado por Lira sobre o que estava fazendo ali.
Recomendações e emendas orçamentárias
O estudo contou com um grupo de discussões que envolveu o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. Entre as recomendações estão a retomada da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para o apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para análise de medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.
A questão das emendas orçamentárias, tema sensível no Congresso, aparece no documento como assunto para uma futura agenda de reforma. Os autores defendem que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro deixe de estar vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento do exercício anterior corrigido pela inflação.
Na conclusão, Rey e Fausto afirmam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de construir um movimento de autorregulação institucional. A pesquisadora diz que espera que os parlamentares leiam o documento e que ele sirva de inspiração para projetos que alterem o regimento atual. Ela afirma estar esperançosa por saber que há insatisfação dentro do Congresso, mas pessimista em relação às emendas orçamentárias, já que ceder poder é difícil.
Rey conta que estava na Câmara na eleição do presidente Hugo Motta (Republicanos-PB) e ouviu de parlamentares, da direita à esquerda, que estava difícil trabalhar porque o processo estava ficando imprevisível. Para ela, isso afeta parlamentares, imprensa, academia e cidadãos, já que decisões sobre políticas públicas tomadas com menos espaço de deliberação tendem a ser empobrecidas.
